Rechtliche Grundlagen der Administrativuntersuchung
 

Die Administrativuntersuchung ist ein Instrument der internen Verwaltungsaufsicht. Regelmässig werden mit deren Durchführung unabhängige Dritte, namentlich Anwaltskanzleien, beauftragt. Die Administrativuntersuchung dient der Abklärung eines Sachverhalts, der im öffentlichen Interesse ein Einschreiten von Amtes wegen erfordert.[1] Der gute Gang der Verwaltung (gemeint die Funktionsfähigkeit und Integrität der Verwaltung) stellt ein öffentliches Interesse dar. Für die Bundesverwaltung ist die Administrativuntersuchung in den Artikeln 27a–27j RVOV geregelt, während die Kantone eigene Regelungen aufweisen, die zum Teil auch von der vorgesetzten Stelle oder Behörde in einer konkreten Weisung festgehalten werden. Die Durchführung erfolgt hauptsächlich nach den Grundsätzen des jeweiligen Verwaltungsverfahrensrechts.[2] Abgeschlossen wird die Administrativuntersuchung – anders als das Verwaltungsverfahren – nicht durch eine anfechtbare Verfügung, sondern durch einen Bericht, der im Regelfall, gemäss Auftragserteilung, auch Empfehlungen für die geeigneten und notwendigen Massnahmen enthalten soll.

 

Wahl der richtigen Verfahrensart
 

Nebst der Administrativuntersuchung stellt auch die formlose Untersuchung sowie die Disziplinaruntersuchung ein Instrument der Dienstaufsicht in der öffentlichen Verwaltung dar. Eine klare Abgrenzung dieser Verfahren ist nicht immer einfach, zumal auch die gesetzlichen Bestimmungen keine klaren Regeln vorsehen. Die Behörden steht daher ein erheblicher Ermessensspielraum zu.[3]
 

Die formlose Untersuchung dient der Aufsicht über die Erfüllung der verfassungsmässigen und gesetzlichen Aufgaben und ist umfassend.[4] Sie richtet sich nach dem Hierarchieprinzip in der Verwaltung, wonach der vorgesetzten Stelle eine Weisungsbefugnis zusteht und sie sich jederzeit über Vorgänge in den ihr unterstellten Behörden ins Bild setzen können.[5] Besteht – allenfalls bereits aufgrund einer solchen Voruntersuchung – ein Bedarf an einer formalisierten Klärung des Sachverhalts oder an einer Massnahme mit Signalwirkung, ist die Einleitung einer Administrativuntersuchung angezeigt. 
 

Mit der Disziplinaruntersuchung wird abgeklärt, ob eine konkrete Person ihre arbeitsrechtlichen Pflichten verletzt hat und ob gegen sie Disziplinarmassnahmen, beispielsweise eine Verwarnung oder Lohnkürzung, angeordnet werden können. Disziplinarmassnahmen bedürfen stets einer gesetzlichen Grundlage. Das erstinstanzliche Disziplinarverfahren richtet sich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz (Bund) oder den einschlägigen Verfahrensbestimmungen im Kanton. Das Verfahren wird mit einer anfechtbaren Verfügung oder allenfalls Vereinbarung abgeschlossen. Ein wesentliches Unterscheidungskriterium zwischen der Administrativ- und der Disziplinaruntersuchung besteht darin, dass sich die Disziplinaruntersuchung gegen konkrete Personen, die angestellt, als Magistratsperson oder allenfalls Behördenmitglied tätig ist, richtet. Die Administrativuntersuchung hingegen dient der Klärung, ob ein Sachverhalt vorliegt, der im öffentlichen Interesse ein Einschreiten von Amtes wegen erfordert. Sie richtet sich somit – anders als die Disziplinaruntersuchung – nicht gegen eine bestimmte Person, sondern ist auf die Abklärung eines Sachverhalts als solchen gerichtet. In der Praxis ist diese Abgrenzung jedoch häufig schwierig umzusetzen und in der Rechtswirklichkeit findet sie sich auch nicht so wieder. Denn im Rahmen einer Administrativuntersuchung kann eine reine sachverhaltsbezogene Abklärung oft nicht strikt eingehalten werden, da sich im Verlauf der Untersuchung auch Fragen zu einem allfälligen Fehlverhalten konkrete Personen stellen können.[6] Der Wahl der (richtigen) Verfahrensart ist daher besondere Beachtung beizumessen. 
 

In Abgrenzung zum Verfügungsverfahren allgemein wird eine Administrativuntersuchung einzuleiten sein, wenn sich – entsprechend der Abgrenzung zum Disziplinarverfahren – noch unklar ist, ob überhaupt und gegen welche Personen ein nachfolgendes (personalrechtliches) Verfahren zu erfolgen hat oder es überhaupt um Sachverhalte geht, die gar nicht in einem Verfügungsverfahren geklärt werden können, weil sie administrativ-organisatorischer Natur sind.
 

Ergänzend ist zudem festzuhalten, dass Administrativuntersuchungen häufig auch mit parlamentarischen Aufsichtsverfahren einhergehen und sich die parlamentarischen Aufsichtskommissionen (Geschäftsprüfungskommissionen, spezifisch eingesetzte PUK) mit demselben Thema beschäftigen, wenn Ereignisse politisch bedeutsam sind. Im Regelfall nehmen diese Untersuchungen allerdings weit mehr Zeit in Anspruch.

 

Durchführung der Administrativuntersuchung
 

Die Durchführung der Administrativuntersuchung erfolgt primär nach den Grundsätzen des anwendbaren Verwaltungsverfahrensgesetzes. Enthält ein Kanton keine spezifischen Regelungen zur Administrativuntersuchung, sind die Rechte und Pflichten des Untersuchungsorgans und der Auskunftspersonen in einer konkreten Weisung der vorgesetzten Stelle oder Behörde festzuhalten. 
 

In Bezug auf die Pflicht, an der Administrativuntersuchung mitzuwirken, ist sodann zu unterscheiden: Die Mitarbeitenden von Verwaltungsstellen sind bereits gestützt auf ihre Arbeits- und Treuepflicht zur Mitwirkung verpflichtet. Drittpersonen indessen nehmen an einer solchen Untersuchung freiwillig teil. Bei Drittpersonen empfiehlt es sich, mit diesen eine spezifische Vereinbarung über die Rechte und Pflichten, namentlich über die Verschwiegenheitsplicht, abzuschliessen.
 

Abgeschlossen wird die Administrativuntersuchung wie erwähnt mit einem Bericht. Dieser fasst die Untersuchungsergebnisse zusammen und kann Empfehlungen mit allfälligen Folgemassnahmen an die zuständige Behörde enthalten. Er entfaltet gegenüber den Betroffenen keine unmittelbare rechtliche Wirkung[7] und stellt keine anfechtbare Verfügung dar. Trotzdem kann der Abschluss weitreichende Konsequenzen für die betroffenen Personen haben.[8] Die Ergebnisse einer Administrativuntersuchung können insbesondere Anlass zur Einleitung anderer, namentlich personalrechtlicher Verfahren, die zu einer Kündigung führen, geben. Daneben stellt der Abschlussbericht ein öffentliches Dokument im Sinne des Öffentlichkeitsprinzips dar[9] und ist damit grundsätzlich der Öffentlichkeit zugänglich. Durch die Verbreitung der Ergebnisse des Berichts kann die Persönlichkeit der Betroffenen beeinträchtigt werden, weshalb namentlich dem rechtlichen Gehör und dem Rechtsschutz der nachteilig betroffenen Person besonders Gewicht zukommt (siehe nachfolgend).

 

Rechte und Pflichten der Betroffenen und Rechtsschutz
 

Die Mitwirkung an der Administrativuntersuchung stellt für Angestellte des Bundes eine Dienstpflicht dar. Vor der Befragung sind die betroffenen Personen durch die nach dem anwendbaren Recht zuständige Stelle vom Berufs- oder Amtsgeheimnis zu entbinden sowie auf ihre Rechte und Pflichten hinzuweisen. Zudem weist das Untersuchungsorgan die Personen, die befragt werden sollen, insbesondere darauf hin, dass sie die Aussage verweigern können, wenn sie sich mit dieser im Hinblick auf ein Disziplinar- oder Strafverfahren selbst belasten würden. 
 

Einbezogene Behörden und Personen haben sodann Anspruch auf Einsicht und Stellungnahme.[10] Obwohl das Verwaltungsverfahrensrecht nicht direkt zur Anwendung kommt und die betroffenen Personen keine Parteirechte im engeren Sinn haben, fliessen die zentrale Gehalte des rechtlichen Gehörs in den Ablauf der Untersuchung ein.[11] Ein Gehörsanspruch muss ihnen insbesondere soweit zustehen, als ihre Persönlichkeitsrechte tangiert sind oder die Untersuchung für sie faktische Nachteile haben kann. Dies drängt sich insbesondere deshalb auf, weil in Folgeverfahren nicht selten auf den Sachverhalt abgestellt wird, wie er im Rahmen einer Administrativuntersuchung festgestellt wurde. Aus diesem Grund ist es angezeigt, dass die Administrativuntersuchung unter Wahrung der Verfahrensgrundsätze, namentlich des rechtlichen Gehörs, durchgeführt wird.[12]
 

Bereits aufgezeigt wurde, dass der Abschlussbericht keine anfechtbare Verfügung darstellt, weshalb er kein direktes Anfechtungsobjekt im verwaltungsrechtlichen Beschwerdeverfahren ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Administrativuntersuchung aber als Realakt qualifiziert, über den eine anfechtbare Verfügung verlangt werden kann, womit der Rechtsschutz gegen Administrativberichte über einen Umweg gewährt wird.[13] Wenn auf der Grundlage des Berichts ein weiteres Verfahren eingeleitet wird (z.B. ein Disziplinarverfahren oder eine Kündigung), kann der oder die Betroffene in diesem Verfahren die Rechtmässigkeit und Verwertbarkeit des Berichts bestreiten. Bearbeitet der Bericht Personendaten der betroffenen Personen, kann gegebenenfalls auch datenschutzrechtlich gegen die Verbreitung des Berichts vorgegangen werden.

 

Anwendungsbereiche und praktische Stolpersteine
 

Die Anwendungsbereiche von Administrativuntersuchungen sind sehr vielfältig. Sehr häufig kommen Sie im Zusammenhang mit kumulierten Vorwürfen über unangemessenes Verhalten und Mobbing von vorgesetzten Personen vor. Sie werden aber auch eingesetzt, um allfällige administrative Fehler aufzudecken (z.B. Rechenfehler bei Prognosen über die Kostenentwicklung), um verwaltungsorganisatorischen Mängel auf den Grund zu gehen (Führungsmängel, Mängel bei der Anwendung von Software-Tools) oder um Fehinvestitionen insbesondere in IT-Projekte zu ergründen. 
 

Administrativuntersuchungen gehen häufig mit einer erheblichen Publizität einher, was zu entsprechenden Nachteilen für betroffene Personen führen kann, wenn diese in den Medien namentlich genannt werden. Bei Medienmitteilungen ist deshalb besonders auf den Persönlichkeitsschutz zu achten. Dabei ist dieser bei obersten Kaderpersonen in der Regel weniger hoch einzustufen als auf einer unteren Stufe. Geht es um das oberste Kader der Verwaltung dürfte zudem eine Anonymisierung ohnehin schwierig sein, weil die betreffenden Kaderpersonen über die Webseiten der Verwaltungsstellen einfach ausfindig gemacht werden können und die Medien, aufgrund der Tatsache, dass es sich um eine Person von öffentlichem Interesse handelt, die Namen in solchen Fällen gegebenenfalls ohnehin nennen dürfen.
 

Ein weiteres, heikles Thema bildet der Umgang mit negativen Aussagen über andere Mitarbeitende derselben Verwaltungsstelle. Im Rahmen des rechtlichen Gehörs müssten solche einerseits offengelegt werden. Auf der anderen Seite muss dem Schutz der Persönlichkeit der Auskunftsperson Rechnung getragen werden. Es empfiehlt sich gerade in diesem Zusammenhang, den Bericht von Beginn weg anonymisiert zu verfassen. Gegebenenfalls kann eine negative Aussage wegen des vorgehenden Persönlichkeitsschutzes nicht offengelegt werden. Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt in solchen Fällen jedoch, dass zumindest der wichtige Inhalt mitgeteilt wird, wenn die konkrete Aussage verwendet werden muss. Beim Vorgehen im Einzelnen ist somit auch mitzuerwägen, ob die Aussage tatsächlich für das Untersuchungsergebnis bedeutsam ist und in den Bericht aufzunehmen ist oder ob sie weggelassen werden kann.
 

Damit die Untersuchung unabhängig erfolgen kann und die Aussagen in den Befragungen unbeeinflusst gemacht werden, ist es darüber hinaus angezeigt, die Auskunftspersonen spezifisch zur Verschwiegenheit auch amtsintern zu verpflichten. Dies kann durch eine Weisung der vorgesetzten Stelle erfolgen oder durch eine schriftliche Erklärung, die Verschwiegenheit zu wahren. Ausserhalb der Verwaltungsorganisation stehende Personen, soweit auch solche befragt werden, müssen auf jeden Fall eine Erklärung zur Verschwiegenheit unterzeichnen, weil sie, anders als die Mitarbeitenden, keiner Treuepflicht unterstehen.
 

Zur Unabhängigkeit der Administrativuntersuchung gehört sodann, dass sich die auftraggebende Stelle in die Untersuchung nicht einmischt. Die auftraggebende Stelle wird die Fragen, die im Bericht zu beantworten sind, zwar zu definieren haben. Wie das Untersuchungsorgan indessen in der Folge vorgeht und welche Fragen dieses an die Auskunftspersonen stellt, liegt in seinem Ermessen. Gleichwohl können sich weitere Absprachen aufdrängen, z.B. wenn unvorhergesehene Sachverhalte aufgedeckt werden, welche für die auftraggebende Stelle von Bedeutung sind oder sonst einen wesentlichen Einfluss auf das Untersuchungsergebnis haben könnten.
 

Das rechtliche Gehör bezweckt einerseits, die Subjektstellung der Betroffenen zu wahren und andererseits aber auch die Sachverhaltsfeststellung. Der erstere Punkt gebietet es somit, dass die Stellungnahmen ebenfalls in den Untersuchungsbericht einfliessen. In Bezug auf den zweiten Punkt kann das rechtliche Gehör auch zu wertvollen Präzisierungen der Sachverhaltsfeststellung beitragen. Zuweilen kommt es in der Praxis vor, dass der Bericht vor der Einholung der Stellungnahmen von Betroffenen fertiggestellt wird und die Stellungnahmen zum Bericht bzw. zu Ausschnitten davon unbearbeitet der auftraggebenden Stelle übergeben wird. Weil das Administrativverfahren grosse Freiheiten lässt, ist dieses Vorgehen zwar nicht ausgeschlossen. Allerdings beinhaltet der Anspruch auf rechtliches Gehör auch den Anspruch darauf, dass sich die Behörde bzw. im vorliegenden Zusammenhang das Untersuchungsorgan mit den eingegangenen Argumenten auseinandersetzt, jedenfalls soweit sie relevant sind. Dem trägt besser Rechnung, wenn die Stellungnahmen in den endgültigen Bericht einfliessen.

 

Fazit
 

Die Administrativuntersuchung ist ein spezifisches Instrument der Sachverhaltsabklärung, das sich vor allem bei komplexeren Sachverhalten als sinnvolles Abklärungsinstrument erweist, namentlich wenn noch erhebliche Unsicherheiten bestehen, ob ein Verfügungsverfahren überhaupt eingeleitet werden soll oder wenn es um organisatorische Sachverhalte geht, die ohnehin ausserhalb eines Verfügungsverfahrens zu klären sind. Die Stellung des Untersuchungsorgans, d.h. dessen Unabhängigkeit, wie auch die Rechte und Pflichten der Auskunftspersonen und Betroffenen sind gut aufgearbeitet und dementsprechend auch klar. Bei der Durchführung von solchen Untersuchungen stellen sich jedoch häufig auch schwierige Abgrenzungsfragen. Administrativuntersuchungen sind zudem regelmässig mit einigem Aufwand verbunden. Erfahrungsgemäss sind jedoch gerade die Befragungen sehr aufschlussreich und entsprechend geeignet, den Sachverhalt fundiert aufzuarbeiten. Bei komplexen Problemstellungen mit einem hohen Bedarf an Klärung, der sich häufig im Zusammenhang mit Medienberichterstattungen und der Politik ergibt, sind sie deshalb ein äusserst geeignetes Mittel dazu, die notwendigen Massnahmen zur Lösung des (komplexen) Problems aufzuzeigen. 

[1] Vgl. für den Bund Art. 27a Abs. 1 RVOV (Regierungs- und Verwaltungsverordnung vom 25. November 1998, SR 172.010.1).

[2] Im Bund gemäss VwVG: Art. 27g RVOV.

[3]Uhlmann Felix/Bukovac Jasmina, in: ZBl 121/2020 351, S. 357.

[4] Vgl. für den Bund: Art. 24 Abs. 1 RVOV.

[5]Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 1569 ff.

[6]BVGer, Urteil A-6908/2017 und A-7102/2017 vom 27. August 2019 E. 5.8.1

[7]BGer, Urteil 1A.137/2004 vom 25. Juni 2004, E. 1

[8]Bukovac/Strebel/Uhlmann, a.a.O., Rz. 35.

[9]BVGer, Urteil A-8073/2015 vom 13. Juli 2016, E. 5.3.

[10] Vgl. für den Bund Art. 27g Abs. 4 RVOV mit Verweis auf Art. 26 ff. VwVG.

[11]Uhlmann Felix/Bukovac Jasmina, in: ZBl 121/2020 351, S. 363.

[12]Vgl. BVGer, Urteil A-6805/2009 vom 9. September 2010, E. 2.3.1.

[13]BVGer, Zwischenentscheid A-6908/2017 und A-7102/2017 vom 14. Mai 2018, E. 4.3.4.4.