Arten von Untersuchungen 
 

Mit der umfassenden Aufsicht nach Art. 24 ff. Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung (RVOV) stellen der Bundesrat, die Departemente und die Bundeskanzlei die Erfüllung der verfassungsmässigen und gesetzlichen Aufgaben sicher. Formlose Abklärungen dienen der behördeninternen Aufsicht und können ohne formelles Verfahren von der vorgesetzten Stelle, der eine Weisungsbefugnis zusteht und Massnahmen anordnen kann, durchgeführt werden. Die Übertragung dienstaufsichtsrechtlicher Untersuchungen an externe Stellen ist gestützt auf Art. 57 Abs. 1 RVOG grundsätzlich zulässig, sofern diese externen Personen keine Verfügungskompetenz erhalten.
 

Administrativuntersuchungen gemäss Art. 27a ff. RVOV dienen der Aufklärung von Missständen in Verwaltungseinheiten oder staatsnahen Organisationen und richtet sich nicht gegen bestimmte Personen (Art. 27a Abs. 2 RVOV). Abgeklärt wird in Anwendung der Grundsätze des VwVG, ob ein Sachverhalt vorliegt, der im öffentlichen Interesse ein Einschreiten von Amtes wegen erfordert. Sie können gestützt auf Art. 27d Abs. 2 RVOV durch Personen ausserhalb der Bundesverwaltung durchgeführt werden, die über die nötigen fachlichen Qualifikationen und hinlängliche Unabhängigkeit zum Untersuchungsgegenstand verfügen. Diese Anforderungen sollte im Regelfall bei Revisionsgesellschaften und Kanzleien erwartungsgemäss gegeben sei, die dann als Beauftragte der anordnenden Stelle tätig werden können. Die Verfügungskompetenz verbleibt jedoch in jedem Fall bei der Behörde. Die anordnende Behörde muss in einem schriftlichen Untersuchungsauftrag (Art. 27e Abs. 1 RVOV) den Auftrag klar abgrenzen. Fehlt eine eindeutige Mandatierung oder überschreiten Externe ihre Kompetenzen, sind die gewonnenen Ergebnisse nicht verwertbar. Revisionsgesellschaften und Kanzleien können daher basierend auf einem klaren Untersuchungsauftrag Fakten sammeln, Interviews führen, Unterlagen auswerten und Bericht erstatten, jedoch keine Verfügungen erlassen. Der Entscheid obliegt stets der Behörde. 
 

Disziplinaruntersuchungen nach Art. 98 ff. BPV i.V.m. Art. 25 und 34 ff BPG sind formelle Verwaltungsverfahren. Sie betreffen das Verhalten von Bundesangestellten und unterstehen den Verfahrensgarantien des VwVG. Die Durchführung einer Disziplinaruntersuchung, wie z.B. die Befragung von Auskunftspersonen zur Sachverhaltsfeststellung (Art. 27g Abs. 1 RVOV), kann auf Personen ausserhalb der Bundesverwaltung übertragen werden, die Leitung und Entscheidkompetenz verbleiben jedoch zwingend bei der Behörde. Sie eröffnet der betroffenen Verwaltungsstelle die Einleitung, den Zweck und den Anlass der Untersuchung und erlässt die erforderlichen Weisungen betreffend die Auskunftspflicht der Auskunftsperson (Art. 27f RVOV). Eine Übertragung der Verfahrensleitung an Externe, wie Revisionsgesellschaften oder Kanzleien, ist daher unzulässig und die daraus ergehenden Verfügungen sind nichtig.

Geheimnisschutz und Transparenz
 

Revisionsgesellschaften unterstehen dem Revisionsgeheimnis nach Art. 730b OR, Kanzleien dem Anwaltsgeheimnis nach Art. 13 BGFA und Art. 321 StGB. Beide Berufsgeheimnisse schützen die Vertraulichkeit der gewonnenen Erkenntnisse, sind jedoch nicht absolut. Das Öffentlichkeitsgesetz (BGÖ) findet auf Berichte Anwendung, die im Auftrag einer Behörde erstellt werden. Solche Berichte gelten als amtliche Dokumente (BGE 142 II 340). Der Geheimnisschutz wirkt als Abwägungsfaktor, hebt die Pflicht zur Herausgabe aber nicht grundsätzlich auf. In der Praxis werden Untersuchungsberichte häufig anonymisiert oder teilweise geschwärzt veröffentlicht. Für Revisionsgesellschaften bedeutet dies, dass das Revisionsgeheimnis nur so lange gilt, als keine gesetzliche Offenlegungspflicht besteht. Bei Kanzleien bleibt der Schutzbereich tendenziell weiter, doch auch hier kann die Behörde eine Veröffentlichung nach Interessenabwägung anordnen.

Unabhängigkeit und Interessenkonflikte
 

Revisionsgesellschaften unterliegen besonders strengen Unabhängigkeitsanforderungen (Art. 728 OR). Sie müssen sowohl tatsächlich als auch dem Anschein nach unabhängig sein. Wer als Revisionsstelle einer Organisation fungiert, darf nicht gleichzeitig eine Untersuchung derselben Organisation durchführen. Bereits geringfügige wirtschaftliche oder organisatorische Verflechtungen können Zweifel an der Unabhängigkeit begründen. Für Kanzleien gelten ebenfalls formellen Unabhängigkeitsvorschriften, auch sie sind verpflichtet, Mandate abzulehnen, wenn Interessenkonflikte bestehen oder die objektive Unabhängigkeit nicht gewährleistet ist.

Aufsichtsrechtliche Besonderheiten
 

Im Finanzmarktrecht (Art. 24a und 36 FINMAG) kann die FINMA Revisionsgesellschaften als Untersuchungs- oder Prüfbeauftragte einsetzen. Diese verfügen über weitergehende Befugnisse als in gewöhnlichen Administrativuntersuchungen. Die beaufsichtigten Institute sind zur umfassenden Mitwirkung verpflichtet; die Beauftragten dürfen Unterlagen einsehen, Mitarbeitende befragen und Räumlichkeiten betreten. Das Revisionsgeheimnis tritt in diesen Mandaten teilweise hinter die aufsichtsrechtlichen Offenlegungspflichten zurück. Solche FINMA-Mandate sind ihrem Wesen nach öffentlich-rechtlicher Natur, bleiben aber privatrechtlich mandatiert. Für die Praxis bedeutet dies, dass die Beauftragten als Hilfspersonen der Aufsichtsbehörde handeln, deren Ergebnisse dieser zuzurechnen sind.

Fazit
 

Revisionsgesellschaften und Kanzleien können bei der Aufklärung komplexer Sachverhalte einen wichtigen Beitrag leisten. Der Beizug externer Untersuchungsführer birgt jedoch erhebliche rechtliche Risiken. Wird einer Revisionsgesellschaft oder Kanzlei eine hoheitliche Aufgabe übertragen, wie z.B. die Eröffnung einer Untersuchung, droht die Nichtigkeit des gesamten Verfahrens. Ebenso kann ein Mangel an Unabhängigkeit die Glaubwürdigkeit der Untersuchung beeinträchtigen. Behörden sollten daher vor jeder Mandatierung prüfen, welche Art von Untersuchung vorliegt, und den Auftrag präzise formulieren. Beauftragte Revisionsgesellschaften und Kanzleien müssen die Grenzen ihres Mandats strikt einhalten, ihre Unabhängigkeit dokumentieren und mit der auftraggebenden Behörde laufend kommunizieren.