Funktionen und Mittel der parlamentarischen Oberaufsicht
 

Die Oberaufsicht des Parlaments über die anderen Bundesbehörden hat zwei Funktionen. Sie zwingt einerseits die Regierung zur öffentlich wahrnehmbaren Rechenschaftsablage. Andererseits bezweckt sie, das Vertrauen der Bevölkerung in die Regierung und Verwaltung zu erhalten und zu stärken.[1] In Zeiten, in welchem das Vertrauen der Bevölkerung in den Bundesrat schwindet – gemäss einer Umfrage von Tamedia und «20 Minuten» ist nur ca. ein Drittel des Volks zufrieden mit dem Bundesrat[2] – ist die Oberaufsicht des vom Volk gewählten Parlaments über Bundesrat und Verwaltung wichtig.
 

Kompetenzen und Grenzen der Geschäftsprüfungskommissionen
 

Die GPK sind ständige Kommissionen der Bundesversammlung. Beide Räte verfügen je über eine GPK. Die GPK sind beauftragt, die Geschäftsführung des Bundesrates, der Bundesverwaltung, der eidgenössischen Gerichte und weiterer Träger von Bundesaufgaben zu beaufsichtigen (Art. 26 Abs. 1 ParlG). 
 

Die GPK verfügen über weitgehende Kompetenzen. Sie können insbesondere mit allen Behörden, Ämtern und übrigen Trägern von Aufgaben des Bundes direkt verkehren und von ihnen Auskünfte erhalten oder Unterlagen herausverlangen (Art. 153 Abs. 1 ParlG). Die Delegationen der GPK dürfen Zeuginnen und Zeugen einvernehmen und u.a. die Protokolle von Bundesratssitzungen herausverlangen sowie als geheim qualifizierte Unterlagen, z.B. des Nachrichtendiensts, einsehen (Art. 154 Abs. 2 ParlG). Es dürfen ihnen keine Geheimhaltungspflichten entgegengehalten werden (Art. 169 Abs. 2 BV). Die GPK können darum ihre Oberaufsichtsaufgabe auch in höchstsensiblen Bereichen staatlicher Tätigkeit wahrnehmen. Hingegen dürfen sie keine Entscheide aufheben. Die Oberaufsicht beschränkt sich auf eine politische Kontrolle. Möglich sind als Interventionsmittel Berichte mit Kritik oder Empfehlungen und/oder der Anstoss von Gesetzesrevisionen.
 

Die Informationsrechte der GPK sind somit stark. Trotzdem sind ihr aufgrund der «Macht des Faktischen» Grenzen gesetzt. Namentlich sind die personellen Ressourcen beschränkt. Die GPK des Nationalrats verfügt über 25 Mitglieder. Die GPK des Ständerats über deren 13. 38 Milizparlamentarierinnen und Milizparlamentarier (und wenige Mitarbeitende), deren Hauptaufgabe in der Gesetzgebung besteht, sind somit für die Oberaufsicht einer Bundesverwaltung, bestehend aus circa 40'000 Vollzeitangestellten, zuständig.[3] Hinzu kommt die Oberaufsicht über andere Träger von Bundesaufgaben. Eine Herkulesaufgabe.

Wann rechtfertigt sich eine Parlamentarische Untersuchungskommission?
 

Kommt es in der Bundesverwaltung zu aussergewöhnlichen Ereignissen, welche einer eingehenden parlamentarischen Untersuchung bedürften, so können die GPK an ihre Grenzen stossen. Für solche Fälle sieht das Parlamentsgesetz die Möglichkeit einer PUK vor. Eine PUK kann ad hoc geschaffen werden, wenn Vorkommnisse von grosser Tragweite einer Klärung bedürfen (Art. 163 Abs. 1 ParlG). Solche Vorkommnisse von grosser Tragweite setzen Ausnahmesituationen mit einem gewissen Schweregrad voraus, beispielsweise wenn eine zu untersuchende Situation für die Beteiligten zivil- oder strafrechtliche Folgen haben kann.[4] Eine PUK ist eine gemischte Kommission von National- und Ständerat, welche aus gleich vielen Mitgliedern jedes Rats besteht (Art. 164 Abs. 1 ParlG).Die PUK verfügt über die gleichen Informationsrechte wie Delegationen einer GPK (Art. 166 Abs. 1 ParlG). Sie kann im Einzelfall Untersuchungsbeauftragte für die Beweiserhebung einsetzen (Art. 166 Abs. 2 ParlG). Ein Vertreter des Bundesrats hat das Recht, bei Befragungen von Auskunftspersonen oder Zeugen durch die PUK teilzunehmen und Ergänzungsfragen zu stellen (Art. 167 Abs. 1 ParlG). Die durch die PUK gewonnenen Erkenntnisse werden gewöhnlich in einem Schlussbericht zusammengefasst und von der Bundesversammlung zur Kenntnis genommen. Auch eine PUK kann, wie die GPK, keine Entscheide aufheben. Ihre Funktion ist somit von der rechtsprechenden Funktion, welche den Gerichten zukommt, klar zu unterscheiden.
 

In der Geschichte der Schweiz wurden auf Bundesstufe bisher nur fünf PUK eingesetzt, namentlich betreffend die «Mirage-Affäre» (1964), betreffend die Vorkomnisse rund um die alt Bundesrätin Elisabeth Kopp (1989), betreffend die «Fichenaffäre» (1990), betreffend die «Pensionskassenaffäre» (1995) und letztmals 2023 betreffend die CS-Notfusion.[5] Parlamentarische Fraktionen verlangen jedoch in erstaunlicher Regelmässigkeit die Einsetzung von PUK zur Abklärung bestimmter Sachverhalte, oft aber ohne Erfolg.[6] Es scheint also so, dass die Bundesversammlung in aller Regel der Ansicht ist, dass die ständigen Aufsichtskommissionen bei aussergewöhnlichen Ereignissen in der Lage sind, ihre Oberaufsichtsaufgabe wahrzunehmen. Allenfalls hängt der seltene Einsatz von PUK aber auch damit zusammen, dass deren Einsatz schwerfälliger ist als eine Untersuchung durch die GPK und die Ressourcen der GPK verstärkt wurden.[7]

PUK zur CS-Notfusion (2023)
 

Zuletzt wurde eine PUK auf Bundesebene im Juni 2023 zur Untersuchung der Geschäftsführung der Bundesbehörden im Rahmen der Notfusion der CS mit der UBS eingesetzt. Sie sollte die Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Wirksamkeit der Geschäftsführung der zuständigen Behörden und Organe untersuchen und der Bundesversammlung Bericht darüber erstatten.[8] Der Bundesrat hatte im Hinblick auf die Notfusion 257 Milliarden Franken garantiert, die schliesslich nicht vollständig bezogen wurden. Im Bericht vom Dezember 2024 beurteilte die PUK das jahrelange Missmanagement der CS als ursächlich für die Krise. Ein kausales Fehlverhalten der Behörden stellte sie hingegen nicht fest. Die PUK formulierte aber 20 Empfehlungen und reichte diverse parlamentarischen Vorstösse ein, die in der Folge in beiden Räten behandelt und überwiesen worden sind.[9]

PUK zum Bündner Baukartell
 

Auch auf kantonaler Stufe erregen PUK regelmässig mediale Aufmerksamkeit. Im Juni 2018 setzte der Grosse Rat in Graubünden eine PUK betreffend die Abklärung der Rolle der kantonalen Verwaltung im Zusammenhang mit dem Engadiner Baukartell und dem Umgang mit dem Whistleblower Adam Quadroni ein.[10] Im Jahr 2012 hatte Adam Quadroni die entscheidenden Hinweise gegeben, dass Bündner Baufirmen im grossen Stil Preisabsprachen getroffen und unter sich abgemacht hatten, welche Unternehmung welches Bauprojekt realisiert. Nachforschungen der PUK ergaben, dass der Kanton bereits im Jahr 2000 Absprachen vermutete und einzelne Mitarbeiter davon wussten. Die Massnahmen zur Bekämpfung seien jedoch unzureichend gewesen. Die Untersuchung ergab zwar keine Korruption, jedoch eine «grosszügige» Informationspolitik des Tiefbauamts gegenüber der Baubranche. Der Kanton habe somit kartellrechtswidrige Absprachen erleichtert.[11]

Fazit

Mit den ständigen GPK und den für Ereignisse von grosser Tragweite ad hoc gebildeten PUK verfügt die Bundesversammlung über starke Instrumente zur Wahrnehmung ihrer Oberaufsichtsfunktion. Zwar sind die personellen Mittel der ständigen GPK im Vergleich zu der durch sie zu beaufsichtigenden Behörden und öffentlichen Unternehmungen bescheiden. Trotzdem gelingt es ihnen in den allermeisten Fällen, ihre Oberaufsichtsfunktion zweckmässig und ordentlich wahrzunehmen. Anders lässt es sich kaum erklären, dass in der Geschichte der Schweiz nur fünf ad hoc gebildete PUK eingesetzt worden sind. Nichtsdestotrotz ist die Bedeutung von PUK nicht zu unterschätzen. Unseres Erachtens sind sie zur Untersuchung von Vorkommnissen von grosser Tragweite, namentlich bei allenfalls zivil- oder strafrechtlich relevanten Missständen in der staatlichen Verwaltung, ein starkes Mittel, um Transparenz herzustellen, damit allenfalls das Vertrauen der Bevölkerung in die Verwaltung zu wahren und allenfalls aus vergangenen Fehlern die nötigen Lehren zu ziehen.

[1]     Tschannen Pierre, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. Aufl., Bern 2021, Rz. 1326.

[2]     Städler Iwan, Keller-Sutter taucht im Bundesrats-Ranking – und das Vertrauen in die Regierung schwindet generell, in: Tagesanzeiger vom 1. Oktober 2025.

[3]     Das Bundespersonal in Zahlen, abgerufen am 4. Oktober 2025 <https://www.epa.admin.ch/epa/de/home/themen/das-bundespersonal-in-zahlen.html>.

[4]     Höchner Claudia, Parlamentarische Oberaufsicht über öffentliche Unternehmen des Bundes, Analyse und Folgerungen im Kontext der Aufsicht und Steuerung durch den Bundesrat, Bern 2020, S. 176.

[5]     Parlamentarische Untersuchungskommissionen PUK, abgerufen am 4. Oktober 2025 unter <https://www.parlament.ch/de/organe/kommissionen/aufsichtskommissionen/parlamentarische-untersuchungskommissionen-puk>.

[6]     Ebenda.

[7]     Höchner Claudia, Parlamentarische Oberaufsicht über öffentliche Unternehmen des Bundes, Analyse und Folgerungen im Kontext der Aufsicht und Steuerung durch den Bundesrat, Bern 2020, S. 177.

[8]     Häfelin (†) Ulrich/Haller Walter/Keller Helen/Thurnherr Daniela, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 11. Aufl., Zürich 2024, S. 520.

[9]     PUK – Geschäftsführung der Behörden – CS Notfusion, abgerufen am 5. Oktober 2025 unter <https://www.parlament.ch/de/organe/kommissionen/aufsichtskommissionen/puk-%20geschaeftsfuehrung-der-behoerden-im-zusammenhang-der-notfusion-credit-suisse-mit-ubs>.

[10]    Medienmitteilung vom 19. Juni 2023, Kanton Graubünden, Baukartell: PUK-Empfehlungen umgesetzt und interne Abläufe angepasst, Beilage – Zusammenfassung der Umsetzung der Empfehlungen aus dem Teilbericht 1 der PUK sowie der Administrativuntersuchung betreffend Vorgänge im Verantwortungsbereich des DJSG zwischen Dezember 2016 und 2017, S. 2 f., abgerufen am 2. Oktober 2025 unter <https://www.gr.ch/DE/Medien/Mitteilungen/MMStaka/2023/Seiten/2023061901.aspx>.

[11]    SRF-Artikel vom 9. Juni 2021, Langjährige Preisabsprachen – Bündner Baukartell: Harte Kritik der PUK, jedoch keine Korruption, abgerufen am 2. Oktober 2025 unter <https://www.srf.ch/news/schweiz/langjaehrige-preisabsprachen-buendner-baukartell-harte-kritik-der-puk-jedoch-keine-korruption>.