Das Bundesgericht musste sich im Rahmen einer Beschwerde nach Art. 82 lit. b BGG mit der Frage auseinandersetzen, ob eine kantonale Weisung zur Bewertung von Grundstücken für die Vermögenssteuer als anfechtbarer „Erlass“ zu qualifizieren ist. Ausgangspunkt bildete die zürcherische Regelung, wonach der Regierungsrat ermächtigt ist, zur Sicherstellung einer einheitlichen Bewertung von Grundstücken in sogenannten Dienstanweisungen formelmässige Vorgaben zu erlassen. Streitig war, ob die neue Weisung an die Steuerbehörden über die Bewertung von Liegenschaften und die Festsetzung der Eigenmietwerte, als Rechtsverordnung oder bloss als interne Verwaltungsverordnung zu verstehen ist. Das Bundesgericht erinnert zunächst daran, dass die Erlassbeschwerde der abstrakten Normenkontrolle dient und nur gegen Hoheitsakte mit generell-abstrakter Regelungswirkung offensteht. Es betont gleichzeitig, dass der Begriff des „Erlasses“ bundesrechtlich autonom auszulegen ist und sich nach der materiellen Regelungswirkung, nicht nach der äusseren Bezeichnung richtet.
 

Vor diesem Hintergrund arbeitet das Gericht die dogmatische Grenzziehung zwischen Rechtssätzen einerseits und Verwaltungsverordnungen andererseits heraus. Rechtssätze sind generell und abstrakt; sie regeln eine Vielzahl von Sachverhalten für einen unbestimmten Adressatenkreis und greifen verbindlich in die Rechtsstellung Privater ein. Verwaltungsverordnungen hingegen dienen primär der verwaltungsinternen Vereinheitlichung der Ermessensausübung und entfalten für die rechtsunterworfenen Personen grundsätzlich keine unmittelbare Rechtsverbindlichkeit. Zwar anerkennt das Bundesgericht, dass auch Verwaltungsverordnungen Aussenwirkungen haben können; ungeachtet dessen fehle ihnen aber der verbindliche Erlasscharakter, weshalb sie nicht hauptfrageweise angefochten werden könnten. Ihre Rechtmässigkeit ist vielmehr inzident im Rahmen der Anfechtung einer konkreten Verfügung zu prüfen.
 

Im Steuerrecht ist die Abgrenzung auch vor dem Hintergrund des Legalitätsprinzips im Abgaberecht gemäss Art. 127 Abs. 1 BV vorzunehmen. Tatbestandselemente und Bemessungsgrundlagen müssen danach zumindest in den Grundzügen formellgesetzlich normiert sein. Delegationen an die Exekutive sind zulässig, bedürfen jedoch klarer inhaltlicher Leitplanken. Damit kommt dem Grad der Pauschalierung der verwaltungsbehördlichen Vorgaben besondere Bedeutung zu: Je stärker eine Regelung schematisiert und einzelfallunabhängig verbindliche Ergebnisse vorgibt, desto eher nimmt sie den Charakter eines Rechtssatzes an und bedarf einer gesetzlichen Grundlage sowie der abstrakten Anfechtbarkeit. Wo hingegen trotz Standardisierung ein erheblicher Vollzugsspielraum verbleibt und die Verwaltung im Rahmen ihres Ermessens agiert, liegt eher eine Verwaltungsverordnung vor.
 

Im Ergebnis knüpft das Bundesgericht die strittige Frage entscheidend daran, ob die Weisung die Rechtsstellung der Steuerpflichtigen in normativer Weise prägt oder lediglich den internen Vollzug unterstützt. Nur im ersteren Fall wäre sie als „Erlass“ im Sinne von Art. 82 lit. b BGG zu qualifizieren und der abstrakten Normenkontrolle zugänglich; andernfalls bleibt den Betroffenen der Weg über die Anfechtung des individuellen Steuerveranlagungsentscheids. Damit führt das Urteil die bisherige Rechtsprechung zur Abgrenzung von Rechtssatz und Verwaltungsverordnung trotz Hinweis auf namhafte Kritik in der Lehre fort. Unklar bleibt, wie der „Grad der Pauschalierung“ konkret in die Abgrenzung zwischen Rechts- und Verwaltungsverordnung einbezogen werden muss – hätte etwa schon die Anwendung der Weisung nicht nur auf die Bewertung der Liegenschaften für die Vermögenssteuer, sondern auch für den Eigenmietwert bewirkt, dass es sich um eine Rechtsverordnung gehandelt hätte? Das Bundesgericht sagt zumindest, die Bestimmungen zum Eigenmietwert seien tendenziell standardisierter als jene zur Vermögenssteuerwert (vgl. E. 4.2.1) und lässt die Frage letztlich offen.