Disziplinaruntersuchung: Regelung und Abgrenzung
 

In der Bundesverwaltung werden zwei formalisierte Untersuchungsverfahren der Dienstaufsicht voneinander unterschieden: Die Administrativuntersuchung und die Disziplinaruntersuchung. Während erstere der Abklärung eines Sachverhalts dient, der im öffentlichen Interesse ein Einschreiten von Amtes wegen erfordert, wird mittels letzteren das Vorliegen einer möglichen Dienstpflichtverletzung abgeklärt. Das Untersuchungsverfahren als Teil des Bundespersonalrechts prüft mithin, ob eine Person ihre arbeitsrechtlichen Pflichten verletzt hat und ob gegen sie gegebenenfalls eine Disziplinarmassnahme (z.B. Verwarnung oder Lohnkürzung) angeordnet werden kann.[1] Disziplinarmassnahmen sollen nicht nur reaktiv, sondern auch proaktiv und präventiv wirken und in diesem Sinne den geordneten Vollzug der Aufgaben wiederherstellen bzw. sicherstellen.[2] Die Disziplinaruntersuchung auf Bundesebene richtet sich – anderes als die Administrativuntersuchung – gegen Angestellte des Bundes, also gegen natürliche Personen.[3] 
 

In den Kantonen ist die Rechtslage gesondert zu prüfen: So wurden beispielsweise im Personalrecht des Kantons Zürich das Disziplinarverfahren und die Disziplinarstrafen abgeschafft. Gegen einen Mitarbeitenden des Kantons kann jedoch eine Administrativuntersuchung angeordnet werden.[4]
 

Die Disziplinaruntersuchung auf Bundesebene wird in den Artikeln 25 und 34–36 BPG sowie 98–103a BPV geregelt. Vereinfacht ausgedrückt folgt sie einem dreistufigen Ablauf: So wird eine Untersuchung zunächst durch die zuständige Verwaltungseinheit eröffnet (Art. 98 Abs. 1 BPV), wobei hierfür richtigerweise keine Verfügung zu erlassen ist und die Eröffnung nicht anfechtbar ist. Da die Eröffnung einer Disziplinaruntersuchung als eine Art Vorverurteilung gedeutet werden kann, setzt die Eröffnung der Untersuchung hinreichende gesicherte Kenntnisse einer Dienstpflichtverletzung voraus.
 

Die Untersuchung wird sodann durchgeführt, wobei auch Personen ausserhalb der Bundesverwaltung mit der Untersuchung beauftragt werden können (Art. 98 Abs. 1 Satz 2 BPV). 
 

Der Abschluss einer Disziplinaruntersuchung erfolgt in der Regel mit einer Verfügung oder – bei einvernehmlicher Lösung – mit einer Vereinbarung. Disziplinarmassnahmen können nur nach einer Untersuchung ausgesprochen werden (Art. 99 Abs. 1 BPV).
 

Treffen disziplinarische und strafrechtliche Abklärungen auf denselben Sachverhalt, so hat das Strafverfahren grundsätzlich Vorrang. Nach Art. 98 Abs. 4 BPV wird das Disziplinarverfahren in solchen Fällen bis zum Abschluss des Strafverfahrens sistiert. Nur wenn besondere dienstliche Gründe es erfordern – etwa zur Sicherung der Handlungsfähigkeit einer Verwaltungseinheit oder zur Wahrung von Beweismitteln – darf die Disziplinaruntersuchung vorzeitig weitergeführt werden. Der Grundsatz ne bis in idem gilt dabei nicht, da Disziplinar- und Strafverfahren unterschiedlichen Zwecken dienen: Während das eine auf die Wahrung dienstrechtlicher Pflichten zielt, betrifft das andere die strafrechtliche Verantwortlichkeit.
 

Auch parlamentarische Untersuchungen haben gegenüber Disziplinaruntersuchungen Vorrang. Gemäss Art. 171 Abs. 3 des Parlamentsgesetzes (ParlG; SR 171.10) dürfen Disziplinar- oder Administrativuntersuchungen, die dieselben Personen oder Sachverhalte betreffen, nur mit Zustimmung der parlamentarischen Untersuchungskommission eröffnet oder fortgesetzt werden. Damit wird sichergestellt, dass sich die Aufsichts- und Untersuchungsbefugnisse der Bundesorgane nicht überschneiden.[5]

 

Verfahrensrechte und -pflichten
 

Das erstinstanzliche Disziplinarverfahren wird durch das Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVG; SR 172.021) geregelt. Die betroffene Person ist verpflichtet, bei der Sachverhaltsabklärung mitzuwirken und wahrheitsgetreu Auskunft zu geben (Art. 13 VwVG). Gleichzeitig gilt das Selbstbelastungsverbot, was die Mitwirkungspflicht inhaltlich begrenzt. Zeugeneinvernahmen sind zulässig (Art. 14 VwVG), wobei die Zeugnisverweigerungsrechte zu beachten sind (Art. 16 VwVG). Vor dem Erlass einer Verfügung ist die betroffene Person anzuhören (Art. 30 Abs. 1 VwVG). Bei einer einvernehmlichen Lösungen erfolgt die Wahrung des rechtlichen Gehörs im Rahmen des Einigungsprozesses.
 

Ein zentrales Element ist das Recht auf Akteneinsicht (Art. 26 ff. VwVG). Es umfasst grundsätzlich alle für die betroffene Person relevanten Sachverhaltselemente, sowohl belastende als auch entlastende. Einschränkungen sind nur zulässig, wenn überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen, etwa zum Schutz interner Entscheidprozesse oder der Persönlichkeit Dritter. Solche Konstellationen erfordern stets eine sorgfältige Einzelfallabwägung.[6]
 

Eine Disziplinierung der Arbeitnehmers rechtfertigt sich dann, wenn die Arbeitnehmerin bzw. der Arbeitnehmer fehlerhaft gehandelt hat, das heisst eine ihm obliegende arbeitsrechtliche Pflicht verletzt hat. Auch ausserdienstliches Verhalten kann eine Disziplinierung rechtfertigen, wenn es sich negativ auf das Arbeitsverhältnis auswirkt. Der Arbeitnehmer muss die ihm obliegende Pflicht gekannt und diese vorsätzlich oder fahrlässig verletzt haben. Schliesslich muss der Arbeitnehmende überhaupt die Möglichkeit gehabt haben, rechts- und pflichtkonform zu handeln und es ist selbstverständlich das Verhältnismässigkeitsprinzip zu beachten (Art. 5 Abs. 2 BV i.V.m. Art. 6 Abs. 1 BPG).
 

Die Disziplinaruntersuchung wird in der Regel mit einer Verfügung oder – bei einvernehmlicher Lösung – mit einer Vereinbarung abgeschlossen. Rechtsgrundlage hierfür bildet Art. 34 BPG in Verbindung mit Art. 99 BPV. Wo keine Einigung erzielt werden kann, erlässt der Arbeitgeber eine Verfügung, die eine Disziplinarmassnahme anordnet und das Verfahren abschliesst. Kommt es zu einer einvernehmlichen Lösung, kann in der Vereinbarung die Anordnung einer Disziplinarmassnahme, der Verzicht auf eine solche oder die Einstellung des Disziplinarverfahrens geregelt werden.
 

Verfügungen, mit denen Disziplinarmassnahmen angeordnet werden, unterliegen der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 36 Abs. 1 BPG). Bei Vereinbarungen beschränkt sich die Anfechtbarkeit auf allfällige Willensmängel.[7]

 

Abgrenzung disziplinarisches und personalrechtliches Handeln
 

Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zeigt, dass organisatorische Entscheide nicht immer leicht von disziplinarischen Massnahme abzugrenzen sind. Wird beispielsweise eine Versetzung primär als Reaktion auf ein Fehlverhalten ausgesprochen und erfüllt sie faktisch eine Sanktionsfunktion, ist sie als disziplinarischer Eingriff zu qualifizieren und bedarf einer formellen Verfügung. Wenn die Versetzung zwar für den geordneten Vollzug der Aufgaben objektiv notwendig ist, die betroffene Person aber kein Verschulden trifft und sie keine Pflichtverletzung beging, liegt keine disziplinarische Massnahme vor.[8] Für die Abgrenzung zwischen Mahnung und disziplinarischer Verwarnung bzw. disziplinarischem Verweis ist entscheidend, welcher Zweck mit der Ermahnung verfolgt wird. Die Mahnung ist dabei als eine Massnahme zum Schutz des Arbeitnehmers und zur Konkretisierung des Verhältnismässigkeitsprinzips zu verstehen.[9] Mit der Verwarnung gibt der Arbeitgeber dem Arbeitnehmer zu verstehen, dass er das gerügte Verhalten nicht weiterhin hinzunehmen gewillt ist und dass er bei Wiederholung oder Weiterführung des gerügten Verhaltens härtere Massnahmen zu treffen gedenkt.[10]
 

Je schwerer der mit einer Massnahme verbundene Eingriff in die Rechtssphäre bzw. Persönlichkeit ist, desto eher wird grundsätzlich von einer auf dem ordentlichen Rechtsmittelweg anfechtbaren Disziplinarmassnahme auszugehen sein.[11] Dieser muss eine Disziplinaruntersuchung im Sinne von Art. 98 BPV vorangehen. Die Abgrenzung zwischen disziplinarischem und personalrechtlichem Handeln bleibt damit eine Frage des Einzelfalls.

 

Fazit
 

Die Disziplinaruntersuchung als Teil des Bundespersonalrechts dient der sachgerechten und fairen Abklärung möglicher personalrechtlicher Pflichtverletzungen und gewährleistet dabei die Wahrung der Verfahrensrechte. Sie ist insbesondere von der Administrativuntersuchung, strafrechtlichen und parlamentarischen Untersuchungen abzugrenzen. In der Praxis zeigt sich zuweilen, dass die Abgrenzung zu gewöhnlichen personalrechtlichen Massnahmen schwierig ist. Je schwerer der damit verbundene Eingriff in deren Rechtssphäre bzw. Persönlichkeit ist, desto eher wird grundsätzlich von einer auf dem ordentlichen Rechtsmittelweg anfechtbaren Disziplinarmassnahme auszugehen sein. Ein sorgfältiges Vorgehen von der Einleitung bis zum Abschluss eines Disziplinarverfahrens sind daher entscheidend, um sowohl die Rechtsstaatlichkeit als auch das Vertrauen in die Verwaltung zu stärken.

[1]     Jasmina Bukovac/Felix Strebel/Felix Uhlmann, Administrativ- oder Disziplinaruntersuchung?, in: LeGes 31 (2020) 2, Rz. 6.

[2]     BVGer, A-2180/2016, 30. August 2016, E. 3.1.1.

[3]     Felix Uhlmann/Jasmina Bukovac, Administrativ- und Disziplinaruntersuchungen in der Bundesverwaltung, in: ZBl 121/2020 351 ff., S. 353.

[4]     Vgl. Weisung des Regierungsrates vom 11. Juli 2018, ABl. Nr. 29 vom 20. Juli 2018. Vgl. als weiteres Beispiel der Kanton St.Gallen, wo das Disziplinarverfahren im Gesetz über die disziplinarische Verantwortlichkeit der Behördemitglieder, Beamten und öffentlichen Angestellten (sGS 161.3) geregelt wird.

[5]     Uhlmann/Bukovac, S. 369 f.

[6]     So auch Uhlmann/Bukovac, S. 365.

[7]     Uhlmann/Bukovac, S. 368.

[8]     BVGer, A-2180/2016, 30. August 2016, E. 3.2.

[9]     BVGer, A-2201/2021, 29. Juni 2022, E. 5.4.6.

[10]    BVGer, A-2180/2016, 30. August 2016, E. 3.3.2.

[11]    BVGer, A-2180/2016, 30. August 2016, E. 3.1.3.