Der Bund gewährleistet somit die Abdeckung mit ausreichenden Mobilfunkdiensten, indem er über die Funkfrequenzen im FMG und mittels Konzessionen entsprechend verfügt. Die Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft erfolgt durch die Mobilfunkanbieterinnen. Hinter unserem täglichen Gebrauch des Handys, das mittlerweile dem Portemonnaie den Rang bei unseren persönlichen Gegenständen abgelaufen hat, stecken allerdings hochkomplexe Regulierungen. Diese Regulierungen bieten entsprechend auch ein Tummelfeld für langwierige Verfahren, die letztlich dazu führen, die Einführung der neuesten Technologien im Mobilfunk – zurzeit die 5-G Mobilfunkantennen – so lange zu verzögern, bis sich bereits wieder neue Technologien abzeichnen.

Das Bundesgericht hat dazu zwei neue Entscheide gefällt, welche kaum geeignet sind, die Einführung der 5G-Mobilfunktechnologie zu beschleunigen.

Ausgangslage

Die Besonderheit der 5G-Mobilfunkantennen liegt darin, dass diese im Gegensatz zu den bisher üblichen (konventionellen) Antennen adaptiv betrieben werden, d.h. sie verändern ihre Strahlung (Senderichtung und in der Regel das Antennendiagramm) in kurzen zeitlichen Abständen, um die Strahlung bevorzugt in jene Richtung zu lenken, wo sie durch die Endgeräte angefordert wird. An diesen Punkten nimmt die Sendeleistung somit kurzfristig zu, während sie an den anderen Orten abnimmt. Konventionelle Antennen hingegen weisen räumlich eine konstante Abstrahlcharakteristik auf. Adaptive Antennen werden im Regelfall in den Frequenzbändern um 3.6 GHz betrieben. Der Bund hat neulich die entsprechenden Frequenzbänder an die Mobilfunkanbieterinnen versteigert. Die kantonale Bau-, Planungs- Umweltdirektorenkonferenz (BPUK) hat Empfehlungen abgegeben, wie die Umstellung von konventionellen zu adaptiven Mobilfunkantennen erleichtert werden könnte (Empfehlungen der BPUK zur Bewilligung von Mobilfunkanlagen: Dialogmodell und Bagatelländerungen («Empfehlungen BPUK», letztmals geändert am 1. Oktober 2024)). Dabei hat sie sich auf die Vorgaben der Verordnung des Bundesrates über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) abgestützt. In Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 NISV definiert der Bundesrat, wann eine Änderung einer bestehenden Antennenanlage eine Änderung im Sinn der NISV (Art. 6 NISV) darstellt. Im Wesentlichen versuchte die BPUK die Vorgaben des Bundesrates mit den verfahrensrechtlichen Anforderungen zu koordinieren. Vereinfacht ausgedrückt war es das Ziel, dass Änderungen an Antennenanlagen, die keine wesentliche Änderungen darstellten und nicht unter Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 NISV fielen, nicht in einem ordentlichen Baubewilligungsverfahren bewilligt werden müssen, sondern es genügte grundsätzlich, dass die Mobilfunkanbieterin ein neues Standortdatenblatt einreichte, wenn sie Änderungen an der Anlage vornahmen, die keine (wesentliche) Änderung gemäss Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 NISV war und nicht unter die dort aufgezählten Tatbestände fiel. Das Nachreichen des geänderten Standortdatenblatts wurde als Bagatellverfahren bezeichnet. 

Bagatelländerungen ade

Im Entscheid 1C_414/2022, 29.4.2022 (Entscheid Sarnen) ging es um die Umrüstung einer bestehenden Antennenanlage auf adaptive Antennen, die Einführung neuer Frequenzen im Bereich von 700 MHz und 3500 MHz sowie um die Aufrüstung auf 5G. Zudem sollte die Sendeleistung umverteilt werden. Der Kanton Obwalden ging dabei von einer Bagatelländerung aus und empfahl der Gemeinde Sarnen, auf ein Baubewilligungsverfahren zu verzichten. Das Gesuch von Nachbarn um Durchführung eines nachträglichen Baubewilligungsverfahrens wiesen sämtliche kantonalen Instanzen ab. Das Bundesgericht hielt fest, dass durch das Bagatellverfahren, in welchem die Mobilfunkbetreiberinnen lediglich ein angepasstes Standortdatenblatt einzureichen hätten, das rechtliche Gehör und der Rechtsschutz nicht in zumutbarer Weise gewährt werden könne. Der Ersatz von konventionellen Antennen durch adaptive Antennen weise regelmässig ein anderes Antennendiagramm und eine andere räumliche Verteilung der Strahlung auf, was zu einer möglichen Erhöhung der elektrischen Feldstärke an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) führen könne. Dies begründe regelmässig ein Interesse der Nachbarschaft und der Öffentlichkeit an einer vorgängigen Kontrolle (E. 4.4). Die Empfehlung der BPUK, dass die Kantone in den Fällen, in denen keine Änderung gemäss NISV vorliege, die Kantone selbst entscheiden können, ob sie ein ordentliches Baubewilligungsverfahren oder nur ein Bagatellverfahren durchführen wollten, wurde damit hinfällig.

Keine verfahrensrechtliche Regelung durch den Bund

Zuvor, im Entscheid BGE 150 II 379 (Entscheid Wil SG, 1C_506/2023, 23.4.2024) hatte das Bundesgericht eine Beschwerde der Swisscom abgewiesen, als sich diese dagegen zur Wehr setzte, dass sie bei der Inbetriebnahme des Korrekturfaktors bei im Worst-Case-Szenario bewilligten Antennenanlagen ein Baubewilligungsverfahren durchlaufen muss. Um den Ausbau der Mobilfunkanlagen mit der 5G Technologie zu beschleunigen, hatte das Bundesamt für Umwelt (BAFU) in seiner Vollzugsempfehlung zur NISV vorgesehen, dass adaptive Antennen zunächst, bevor die Antennen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung ausgestattet werden konnten, im sogenannten Worst-Case-Szenario betrieben werden dürfen. D.h. die Strahlung wurde dabei wie bei konventionellen Antennen unter der Annahme beurteilt, dass für jede Senderichtung gleichzeitig die maximale Sendeleistung abgestrahlt wird. Erst als die automatische Leistungsbegrenzung möglich wurde, führte der Bundesrat den Korrekturfaktor ein, damit im Betrieb über 6 Minuten die gemittelte ERP (äquivalente Strahlenleistung) die korrigierte ERP nicht überschreitet. Gemäss dem Bundesgericht führen adaptive Antennen damit zu Leistungsspitzen, die deutlich, je nach Korrekturfaktor bis zu 10-mal, über der bisherigen maximalen Sendeleistung liegen könnten. Die bewilligte Sendeleistung müsse nur noch im Mittelwert über 6 Minuten eingehalten werden. Dies habe zur Folge, dass die für ein OMEN berechnete elektrische Feldstärke kurzfristig um maximal einen Faktor 3 übertroffen werden könne. Obwohl der Bundesrat in Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5bis NISV bestimmte, dass die Inbetriebnahme des Korrekturfaktors keine Änderung im Sinne der NISV bedeute, hat das Bundesgericht dieser Bestimmung jegliche verfahrensrechtliche Bedeutung abgesprochen, wenn für die Inbetriebnahme des Korrekturfaktors generell eine Baubewilligung verlangt.

Folge für die Verbreitung der 5G Mobilfunkantennen

Diese sehr strenge verfahrensrechtlichen Rechtsprechung führt dazu, dass in allen Fällen, in denen konventionelle Antennen umgerüstet werden oder der Korrekturfaktor bei einer bisher im Worst-Case-Szenario betriebenen Antenne angewendet wird, ein ordentliches Baubewilligungsverfahren durchlaufen werden muss. In inhaltlicher Hinsicht hat das Bundesgericht immer wieder betont, dass keine wissenschaftlichen Erkenntnisse vorhanden seien, die eine Schädlichkeit der Mobilfunkantennen nachweise. Weil nach wie vor Unsicherheiten bleiben, hat die Schweiz sehr strenge Emissionsgrenzwerte festgesetzt, die weit höher sind als in den umliegenden Ländern und so dem Vorsorgeprinzip Rechnung getragen. Weshalb es dann gleichwohl, ohne weitere Differenzierungen, generell das Durchlaufen eines ordentlichen Baubewilligungsverfahrens verlangt, auch wenn sich bei einer Änderung einer Antennenanlage die gesamten Immissionen nicht, oder kaum merklich ändern, ist nicht nachvollziehbar. Gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG ist eine Baubewilligung nur dann einzuholen, wenn im Allgemeinen, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge, so wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht. Zurzeit sind mehrere tausend ordentliche Baubewilligungsverfahren pendent, die mehrere Jahre dauern werden. Es wird zu prüfen sein, inwiefern der Bundesgesetzgeber Gegensteuer geben kann, um diejenigen Änderungen an Mobilfunkanlagen – die im Übrigen einem raschen technologischen Wandel unterworfen sind – vom ordentlichen Baubewilligungsverfahren auszunehmen, die kaum zu Mehrimmissionen führen.